以送审价进行工程结算的类案分析

适用送审价进行工程结算是指，建设单位和施工单位在建设工程施工合同或者补充协议等相关文件中约定：发包人在收到全部竣工结算资料后，在约定期间内不予答复，即视为认可承包人提交的竣工结算报告，并且依照承包人提交的工程造价进行结算。最高人民法院2004年发布的《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称：《司法解释》）第20条对此予以肯定，并在2021年新施行的《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（以下简称：《司法解释一》）第21条予以延续。竣工结算问题直接涉及到价款支付，历来为建设单位和施工单位所重视，实践中承包人提交的结算数据往往虚高，判决适用送审价结算对发包人不利，笔者检索涉及此类问题的案例，分析法院裁判的要旨，总结法院对此问题的倾向。

一、案例检索和标的案例确定

笔者在“北大法宝”网站上通过《司法解释》第二十条和《司法解释一》第二十一条进行法条检索，共检索裁判文书4773篇，其中无指导案例，公报案例1例。在此基础上以“最高人民法院”检索，检索文书116篇，其中判决文书44篇，裁决文书72篇，进一步通过阅读争议焦点确定以下12例案件为本分析报告的标的案例：

二、法院观点

（一）关于“发包人未在约定期限内答复视为认可”的约定

1.仅采用示范文本中通用33.3条

最高人民法院在（2006）民一终字第52号判决中认为，当事人只选择适用了建设部制定的建设工程施工合同格式文本，并未对发生上述情况下是否以承包人报送的竣工结算文件作为工程款结算依据一事作出特别约定，本案不应适用司法解释第二十条。但因为发包方未能及时配合法院鉴定，该案最终仍以承包方提供的结算文件为依据。

然而，在（2016）最高法民申3085号判决中，发包方主张双方对于认可竣工结算文件并无约定，应认定承包人提交的工程结算汇表不能作为工程款结算依据并未得到最高人民法院的支持。在该判决中，承包人提交的并非是工程竣工之后由其单方制作的竣工结算文件，而是双方经过多次协商之后达成的。笔者推测法院从双方达成合意的角度出发，认为在多次协商后达成的竣工结算文件应当理解为当事人对该文件的结算数额已形成合意，因此即便该文件由承包人一方单独提出，发包人也应履行。

2.合同专用条款或补充协议对法律后果作出明确约定

在（2014）民提字第32号判决、（2019）最高法民终886号判决、（2013）民提字第128号判决中，发包人和承包人在施工合同专用条款部分明确约定了“视为发包人认可承包人报送的结算造价”，（2013）民一终字第33号判决、（2017）最高法民终159号判决则是将发包人逾期未做答复的法律后果，通过签订备忘录或者补充协议的方式予以说明。不论是约定在专用条款中还是另行签订协议，只要双方对法律后果达成合意，最高人民法院对此约定都予以认可，在（2013）民一终字第33号判决中，发包人未依照备忘录约定对结算文件进行答复，承包人主张以期提交的工程结算书作为案涉工程的结算依据得到了法院的支持。

3.合同专用条款或补充协议未对法律后果作出明确约定

在通用条款已经明确“不予回复视为认可”的情况下，出现专用条款或补充协议与通用条款不一致时，最高人民法院作出了不同处理：

3.1支持送审价结算

（2017）最高法民申1931号裁定中，双方在发包人逾期未审核之后达成补充协议约定由发包人委托有资质的第三方进行审计，约定了期限但未约定法律后果。法院认为，此时发包人仍不委托审计可视为其用行为表明不履行补充协议，应当按照原约定，视为认可承包人的竣工结算。相类似的，（2019）最高法民终1546号判决中，补充协议明确约定了审核时间和承包人义务，亦提及法律后果。最高人民法院认为，该协议变更了建设工程协议书关于“结算审核时间为甲方收到乙方递交的决算书后3个月内完成”的约定，但未变更发包人在收到决算书后不履行结算义务法律后果的约定。

上述两个案例相同点都是通过补充协议改变原合同的约定，但也存在不同点。一是补充协议签订的时间不同，前者是在承包人提交结算资料后发包人不履行原合同时，后者是在承包人未提交结算资料时；二是补充协议的目的不同，前者是在发包人违约时为解决结算问题而提出新的方法，后者是为了进度计划调整后已完成工程节点的工程款支付。对此应当区别对待：

就1931号案例而言，补充协议和原约定是两个彼此独立的约定，应当明确它们的效力。在发包人逾期未审核时，承包人依照送审计价结算的条件已经成就，若承包人希望履行原约定，应当函告发包人或依据司法解释（一）第21条提起诉讼请求法院判决，而本案承包方就结算问题与发包方达成了“发包方委托第三方审计”这一新约定，应当视为其放弃了自身请求依据送审价结算的权利，原约定作废，此时若发包人不履行委托审计的义务，承包人可请求发包人继续履行并承担违约责任，对于其主张恢复原合同送审价结算的请求，法院不宜支持。这在（2019）最高法民再110号判决中也有所体现，该案当事人亦在提交初审意见的时间经过后达成约定且未约定法律后果，最高人民法院没有支持送审价结算。

就1546号案例而言，原合同专用条款完整地约定了发包人履行义务的期限和违约的法律后果，补充协议更改了履行期限，增加了履行义务的方式为“委托造价机构”，未提及违约的法律后果，属于双方对法律后果约定不明，根据《民法典》第544条（原《中华人民共和国合同法》第78条），应当认定为补充协议没有变更原合同载明的法律后果，法院应当支持。

3.2不支持送审价结算

以（2019）最高法民再110号代表，当事人先后在施工合同通用条款、专用条款、协调会议纪要中提及工程结算问题，仅通用条款明确了适用送审价结算的法律后果。最高人民法院据此认为，但凡是经过双方磋商达成的约定，均没有上述通用合同条款中的示范性内容。在（2019）最高法民再300号裁定中，当时人在专用条款中仅约定了发包人的审查时限，且专用条款约定了“工程结算造价以发包人审计部门审定值为准”，没有附加条件，双方在多次协商中亦存在“洽商结算款以审计单位最终核定金额为准”的合意。最高人民法院无法确定当事人的真实意思表示，以事实不清发回北京市第一中级人民法院重审。

（二）关于承包人未按约定履行义务

在（2014）民提字第32号判决中，承包人未依约提交竣工图，导致发包人不能结算，法院认为，发包人收到该结算资料后明确注明未收到竣工图，且在此后的28天内亦已函告承包方竣工结算资料存在缺陷致使不能结算，承包人未作函复亦未及时修正问题，因此工程价款不能按期审核的责任不在于发包人。

在工程进入结算阶段，承包人应提供真实完整的结算资料供发包人计算出工程总造价。完整的竣工结算资料包括但不限于：招投标文件、施工总承包合同、分包合同以及其他与工程造价相关的协议书、图纸、价款签证、供料清单、工程结算书等。承包人应对提交全部竣工结算资料承担证明责任，如其不能证明完整提交将承担“依据送审价结算” 被驳回的不利后果。

除保证结算资料本身的完整性之外，承包人也需将文件送达合同指定收件人，方为有效送达。最高人民法院（2019）最高法民申5310号裁定明确，在合同已明确指定发包人履行合同的全权代表和收件人为张某时，承包人向其他工作人员送交结算书不能视为适当履行合同义务，也不能产生视为认可承包人提交的结算书的法律效果。然而，在（2013）民提字第128号判决中，发包人在合同中约定派驻工地代表后又以通知方式指明另一业主代表，承包方将文件送达业主代表得到了法院的支持。最高人民法院认为，……其以该身份签字40多份，代表发包人在项目经营部往来文函登记上签字30多份，涉及工程质量、进度、现场管理、竣工图纸、决算报告等各方面情况，贯穿讼争工程建设的始终，表明其一直代表发包人履行工程派驻工地代表的职责。……发包人对于马某代表其签收的函件和工程竣工资料的相关文件均未提出过异议，承包人的请求应予支持。

（三）关于发包人排除送审价结算的抗辩

当承包人在诉讼中主张送审价结算时，发包人通常会提出各种抗辩，主要表现在：第一，双方未形成适用送审价结算的约定，以（2006）民一终字第52号判决、（2016）最高法民申3085号裁定、（2017）最高法民申1931号裁定、（2019）最高法民再110号判决为代表；第二，承包人未按约定履行义务，以（2013）民提字第128号判决、（2014）民提字第32号判决、（2019）最高法民申5310号裁定为代表；第三，发包人已经答复，以（2013）民一终字第33号判决、（2014）民提字第32号判决、（2019）最高法民终886号判决为代表；第四，第三方原因导致发包人逾期结算，（2017）最高法民终159号判决为代表。第五，发包人与承包人另行达成了的合意，以（2019）最高法民再300号裁定为代表；前文已对第一、第二条抗辩理由进行分析，不再赘述。

就对于第三和第四两条抗辩，审查时限成为法院关注的重点。（2013）民一终字第33号判决中，由于发包人提交异议时已过合同约定的时限，因此法院未予支持。发包人在庭审中应对“在约定期限内明确提出过异议”承担证明责任。此外，（2017）最高法民终159号判决中可以看出，法院尊重当事人对于审查期限的约定，认为督促其委托审核单位出具相应的审核报告是发包人的义务，审核单位导致发包人不能及时答复承包方不影响适用送审价结算。就发包人主张的第五点抗辩，法院应当充分查清事实，通过往来函件和相关会议纪要，充分查清当事人的真实意思，若明确当事人已在磋商中对结算问题形成了新的合意，应依照新的约定办理而非直接适用送审价结算。

三、规则提炼

1.主张适用《司法解释（一）》第21条，承包人应当对以下事实负有举证责任：一是当事人双方对“发包人逾期未对承包人提交的竣工结算报告提出审核意见则视为认可竣工结算报告”这一法律后果存在一致的意思表示；二是承包方已按约定提交竣工结算资料；三是发包人未在双方约定的期限内对该结算报告予以回复。

2.对于是否支持送审价结算应当重点考察当事人对此是否达成合意：首先，仅依照合同示范文本通用33.3条而无专用条款约定，法院不宜支持送审价；其次，在专用条款、补充协议均未明确约定法律后果时应当认定当事人对此未形成合意；再次，当补充协议对专用条款进行变更时，应综合考虑签订协议的时间和目的，判断该协议与原合同的关系。对于已过审核期限后就结算达成的补充协议，若无法律后果的明确约定，不宜适用《司法解释（一）》第21条。

3.原则上承包人提交的竣工结算文件对发包人不具有拘束力。当双方进行约定且发包人对竣工结算文件默示回应，方可适用《司法解释（一）》第21条。

四、综合分析：关于《建设工程司法解释（一）》第21条的适用

适用《司法解释（一）》第21条的条件有二，一是双方进行约定；二是发包人对结算文件默示回应，二者缺一不可。在（2019）最高法民再110号判决和[2005]民一他字第23号复函中，最高人民法院明确了视为认可承包人提交的竣工结算文件这一后果相对于发包人承担的在约定期限内不予答复的不利后果并不具有唯一性。因此，双方约定应为当事人以明示的方式将“视为认可承包方的结算文件”“以送审价结算”等写入合同。

实践中双方多采用住建部颁布的《建设工程施工合同示范文本》，该文本存在1999、2013、2017三个版本，合同内容均分为通用条款和专用条款两部分。通用条款部分是根据有关法律、法规的规定，通用于房屋建筑和市政基础设施工程施工总承包活动，明确合同当事人主要权利义务的文件。专用条款部分是合同当事人根据本工程实际需要对通用部分的具体约定、补充和修订。合同文件的解释顺序是专用条款在前，通用条款在后。若双方采用1999版，该文本第33.3条本身规范的是“拖欠工程款的利息支付”，这与“视为认可竣工结算文件”不能相互推导，因此双方必须在专用条款或者补充协议中就送审价结算予以明确约定，否则将排除第21条的适用。若双方采用2013或2017版，依照该文本通用14.2的约定可以明确“视为依照送审价”的法律后果，此时若双方没有在专用条款或补充协议中单独约定，应当认定当事人对此未进行补充和修订，可以依据14.2条办理。

不论何种情形，当法院认定双方未就“适用送审价结算”达成合意时，工程价款数额的确定只能依靠委托鉴定。在（2006）民一终字第52号判决中，承包人将该竣工结算文件作为确定工程款数额的证据提交后，发包人未在法院指定的举证期限内提出相反的证据，亦未在这一期限内申请鉴定。在一审法院同意就与工程款有关的问题进行鉴定后，发包人未依约交纳鉴定费，致使鉴定工作未能进行，应承担举证不能的后果。在此情况下，人民法院只能以一方当事人提供的证据作为确认工程款的依据。相似地还有（2016）最高法民再311号案件，该案合作协议无效，其中对于结算问题的约定不能适用，且该工程由于未提交竣工图导致鉴定不能，为解决结算困境，法院依据《建设工程结算暂行办法》第16条判定适用承包人提供的送审价。据此可以认定，除非当事人对其另有约定，原则上承包人单方出具的竣工结算文件不约束发包人，工程款以鉴定机构出具的鉴定报告为准，但是当鉴定不能时，为确定工程价款法院仍会适用承包人单方的送审价。