《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》解读

新政出台 我国或将成为首个“专车”合法国家

2014年8月起，“专车”服务迅速红遍大江南北。

滴滴打车公关部负责人薛帅曾向媒体表示，在滴滴的后台数据中，每天仅通过滴滴打车一款软件就会生成20余万单“专车”服务。据其估算，专车司机的平均月收入大约在1.2万到1.5万之间，最高者可以达到近2万，远高于出租车司机平均工资。

因既弥补了出租车缺口空白，又提高了服务质量，司机收入也高出不少，相较于传统出租车广受诟病的缺点而言，“专车”一时间受到市民热捧。

但由于暴露出了发展定位不清晰、主体责任不明确、接入非营运车辆、乘客安全和合法权益缺乏保障、与巡游出租汽车不公平竞争等突出问题，“专车”也引发了诸多争议。

今年6月15日，广州警方通报，广州一名女事主凌晨乘坐“专车”，遭男司机侵犯；5月16日，深圳媒体报道，女性乘客搭乘专车，竟遭遇司机边开车边手淫。

一份新华网专门针对“专车”的安全问题组织调查显示，据统计，有61.8%的人认为“专车”司机过于话唠，影响乘客休息；而有35%的乘客曾被索要电话；此外，更有26.4%的乘客表示曾经收到过“专车”司机性骚扰类短信。

该调查指出，有近六成的乘客在乘坐专车时，曾遇到过发生纠纷后维权困难的情况，此外，更是有84.1%的受访者表示，不知道在所乘专车发生事故之后究竟该如何赔偿。

该纳入监管，还是直接取缔？自诞生以来，对于专车或褒或贬的不同意见纷至沓来。

10月10日下午，历时近10个月的酝酿，交通运输部公布了《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》（下称《意见》）和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》（下称《办法》），并进行为期一个月的公开征求意见。

由于对经营专车的企业资格、从业车辆及从业驾驶标准等广受业界关心的内容都有详细规定，《办法》的出台，让专车行业由此终于迎来了全国性的法规框架。从这个意义上说，交通部的立法占尽“互联网＋”的先机，解决了专车“洗白”的性质问题，我国或将成为世界上首个正式承认专车合法化的国家。

《办法》明确“专车”准入条件

值得注意的是，新规虽然出台，但其中对“专车”合法化的肯定却附带着苛刻条件。

根据《办法》，“专车”应为7座及以下乘用车，使用性质登记为出租客运，安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置等设施设备。按照高品质服务、差异化经营的发展原则，各地根据本地实际情况，自行确定具体车辆标准、营运年限和车辆标识。

对于类似滴滴快的这样的信息中介平台，《办法》也明确了其身份为“网络预约出租汽车经营者”，并规定其应当取得出租汽车经营许可，并向通信主管部门申请互联网信息服务备案等，在服务所在地具有固定营业场所和相应的服务机构及服务能力，相关服务器设在中国大陆，将平台数据库接入当地交通运输部门监管平台。

此外，《办法》还规定“专车”经营者要保证接入平台车辆和驾驶员的合法性，公布服务质量承诺、建立服务评价体系，实行明码标价，向乘客提供发票，不得有不正当竞争行为和不正当价格行为，在服务所在地不应具有市场支配地位，不得妨碍市场公平竞争。

根据《办法》，“专车”经营者奖励、促销计划要符合有关法规规定并提前向社会公告，不得违规采集、利用和泄露乘客个人信息和国家安全信息，要依法纳税，为乘客购买相关保险，建立与经营规模相适应的安全专项资金，提高安全防范和抗风险能力，按国家有关标准提供运营服务。任何企业和个人不得为乘客和未取得合法资质的车辆、驾驶员提供信息对接开展运营服务。不得以私人小客车合乘（拼车、顺风车）名义提供运营服务。

《办法》也对“专车”司机设定了条件，要求其需满足驾驶经历、安全驾驶等方面条件，并按有关规定经考核合格后，取得相应的从业资格。

面对如何监管的问题，《办法》明确指出要建立多部门联合监管机制，加强网络预约出租汽车事中事后监管。鼓励行业协会等组织建立网络预约出租汽车经营者和驾驶员不良记录名单制度，进一步加强行业自律，提升服务水平。

专家解读新政争议

新政甫出，即引发了舆论热议。

有业内人士指出，承认专车身份只是第一步，该如何加强监管、建立市场标准和规则、合理保障各方利益，是难以回避的后续考题，新政的出台，只是回应了社会期待，其中的许多内容仍存较大争议。

为此，本报特邀北京志霖律师事务所副主任、中国互联网协会信用评价中心法律顾问赵占领来进行解读。

争议一  新政是否管得太死？

由于《办法》把类似滴滴这样的信息中介平台定义为“网络预约出租车经营者”，将原本不属于行政许可的普通ICP服务变成了应当向行政机关申请的行政许可项目，并且设定了一系列条件，被质疑是沿袭了传统出租汽车的监管框架，扼杀了又一个“淘宝”。

此外，《办法》还要求，专车在其服务所在地“不应具有市场支配地位”。有专家指出，如果市场足够开放和自由，越是民众满意度高的企业，市场份额自然也就越大，《办法》预先画好市场“地盘”的规定令人疑惑。

网络约租车兴起以来，一直被视为共享经济的代表。所谓的共享经济，是指每个人将自己闲置的资源（有形资产、无形服务、时间等）贡献给他人并获取相应回报的经济模式。

交通工程师顾啸涛认为，在移动互联网支持的背景下，这些共享经济模式也代表了一种先进生产力，理应是未来的发展趋势之一。共享经济是对原有的经济模式的一种颠覆，由于既有的法规是在旧有模式下制定的，所以必然存在所谓的合法性问题，包括税收、监管等方面，同时也与旧模式之间存在利益冲突。

有专家指出，此次政府的开放态度低于此前的预期，总体而言，这对网络约租车的快速发展不利，而其中多项规定条款更体现了“限制性”态度。

朱巍解读：

如果用一句话来形容《办法》的话，那就是“抓权”，对专车的管理仍停留在传统出租车行业管理水平上，甚至更甚一筹。按照办法规定，参与专车监管的政府部门类别就有十几个，如果按照以县级政府为单位一整套班子的话，那么，全国各个城市对专车的直接监管部门多达数近万个。

办法通篇在强调道路运输许可证、道路运输证和从业资格证，这三证成为政府直接“控制”命脉的抓手。这样的规定令人遗憾，不仅完全忽视了市场调节功能，而且还通过强制签订平台与司机签订劳动合同、规定预先市场份额等方式，空前强化了行政权力对互联网+市场的不当干预。毫无疑问，办法的规定，既是否认了互联网+的分享经济性质，也是简政放权成了空话。

争议二 禁止私车当“专车”是“一刀切”政策？

《办法》明确，所有专车都须登记为运营出租车。新法制报记者采访了解到，由于《机动车强制报废标准规定》中对运营车辆的8年报废期限，许多专车司机对此感到难以接受。

“这样一来，就必须将私家车转成营运车辆，那么不仅车辆的报废年限肯定要缩短很多，车辆保险费用也会随之提高不少，我肯定会不愿意。”一位专车司机郭先生表示，目前专车多为私家车，一旦新政实施，大多数车主都会退出专车服务，最终专车行业将会大幅缩水。

有网友质疑，不少的专车司机是偶尔拉活贴补家用，其本身都有本职工作，《办法》强制性“一刀切”，并不会保护司机权益，而是其实剥夺了“专车”司机们的劳动权。

有声音指出，私家车在闲暇时间从事专车，分摊了车辆保养、折旧费用，正是共享经济的本质；对网络预约出租车的8年强制报废规定，实际上把依托互联网的共享经济最关键的部分剔除掉了，有买椟还珠之嫌。

朱巍解读：

虽然办法在一定程度上对专车的合法性问题进行了“解锁”，不过，却以丧失专车的互联网基因和失去市场自由为代价，这样的代价实在太大。办法直接让专车变为“鸡肋”，是逆分享经济潮流而动，将专车“拉回”到出租车模式，说到底，这其实是一种缺乏创新的“懒政”形式。

办法没有以专车私家车为主的实践出发，而是将专车臆想成运营车形式，八年的强制报废期限和高额的运营保险费率，不仅会让百分之九十的车主望而却步，而且也不直接抹杀掉分享经济的本质。同时，强制平台与司机签署劳动合同的做法，实际否认了专车的兼职性质，让宪法保障的劳动权成为空话。

争议三 专车经营商需向县市提出申请？

《办法》规定，申请从事网络预约出租汽车经营的，应根据经营区域向相应的设区的市级或县级道路运输管理机构提出申请。

目前，诸如滴滴快的、神州专车、优步、易到等专车行业的主要业者，已经在全国铺开了专车服务网络。新规于它们而言，意味着若想继续发展就必须到全国300多个县市进行申请，难度颇高。

有网友质疑，由于互联网最大特征就是在地域上缩短了服务商与消费者的距离，但是如果要求网络平台方需在县级地区申请执照，这难免会带来审批层级过多的局面。

“这样一来，政府这样的审批权限实在太大了，尤其不利于专车业务的开展。”一位业内人士说。

朱巍解读：

专车平台的行政许可与普通市场许可还不一样，专车的许可制度是按照县级地域划分的，这就使得全国范围的平台只能被迫与数百个县级政府的各个部门进行沟通。这表面上是尊重地方实际情况，保护地方立法权的做法，实际却是人为的为专车普及制造壁垒，制造行政寻租机会。

特别是按照办法规定，即便是某地专车平台完全符合设立条件，不过，这个地区对出租车或网络约车有数量管控的，还要遵循之前的管控数量，这就是给专车又设立了一道障碍。

争议四 租约车运力规模动态调整以年为单位？

《意见》提出，出租汽车运力规模实行动态调整，建立动态监测调整机制，每年评估市场供求情况并及时调整运力规模。

但事实上，每年一次的评估调整并不符合现实，甚至有些滞后。有网友指出，当下信息技术极为发达，商业策略可以分钟为单位进行更新，租约车运力规模的动态调整，应针对的是上下班高峰、雨雪天气的峰值需求，以小时甚至分钟为单位才能真正满足消费者需求，符合‘互联网+’的思维。

朱巍解读：

互联网＋的基础在于大数据和云计算，大数据的预测性和云计算的即时性都会在城市出行市场中发挥“指挥棒”作用。相比市场管控和市场经济，互联网+的优势就在于可以完全用数据预测来调解市场真正需求。办法依靠政府行政宏观调控的办法调整出租车数量的做法，好比在现代社会仍使用钻木取火一般。出租车数量进行宏观调控的做法，已经在近十几年中被无数国内外城市实践证实并不可靠，很多城市人口增加了上千万，出租车数量却没有增加或仅增加数百辆。

在明知道数量管控失效的情况下，办法依然强调要施行老办法。这不得不令人深思，也许出行市场供求关系的紧张，正是个别政府所追求的，配合相关行政许可，才能让政府享受更大的权力红利。